近现代中国对外国人管理服务的制度发展史

2022年7月8日19:00至7月10日19:00，“外国人来华工作管理服务系统”申报端和审批端进行停机维护，这是外国人来华工作管理服务系统（2.0版）自2022年4月1日上线以来第一次进行停机维护。管理服务系统（2.0版）的上线和正常运作，意味着中国对外国人的管理服务再上新台阶，上书房信息咨询与民安智库凭借多年的行业研究和政府/公众咨询的经验，为大家介绍近现代中国的外国人管理服务制度。

对外国人进行管理服务，有必要吗？

答案是非常有必要。随着我国改革开放的稳步推进，对外开放程度的不断深化，社会经济的蓬勃发展，国际影响力显著提升，越来越国际化的中国吸引了越来越多的外国人在中国旅行、学习、就业、定居、探亲。外国人的到来从一方面推动了我国经济社会的进一步发展，但在另一方面也出现了例如违法就业、扰乱社会治安等负面新闻。

因此，为了吸引海外高层次人才，落实国家人才战略，深化对外开放的同时保持经济社会的稳健发展，必须建立起权利与义务统一、服务与管理并重、进入与退出结合的外国人居留服务管理制度，这是来自历史的经验，也是未来的发展趋势。

新中国成立以前，没有管理只有服务

新中国成立前，由于政府无能和国力弱小，外国视中国为板上鱼肉，纷纷磨刀霍霍入侵中国领土。自第一次鸦片战争开始，到八国联军侵华战争签订《辛丑条约》，中国自此彻底沦为半殖民地半封建社会。外国列强在中国境内建立租界，租界内设立司法、审判、警察、监狱、市政管理机关和税收机关等殖民统治机构，使租界变成“国中之国”，国人苦于国力衰微，只能任人欺凌。在这个阶段，中国对境内的外国人可以说只有服务的选择，而没有管理的权限。

新中国成立以后，缓慢发展

新中国成立之后，所有租界全部收回的基础上，不再给任何国家划分租界，结束了中国短暂但屈辱的租界史，也意味着在中国土地上，中国人民可以抬头挺胸，与外国人平起平坐。

同时，新中国实行“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的外交方针，使在华的外国人数量急剧减少。毛泽东主席曾表示，“对于帝国主义国家将来要通商，可考虑，但不忙，忙的是同苏联及民主国家通商建立外交关系”。与苏联的交好和与美国的对立，使得外国人来华较少。由此，在解放初期，外国人的管理服务不是中国的工作重心，只处于缓慢发展阶段。

改革开放以后，高速发展

自改革开放政策实施以来，中国对外国人的管理工作从解放初的“管紧管严”，转变为了“不断放开”。1985年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，对外国人永久居留问题作了规定。2004年的《外国人在中国永久居留审批管理办法》进一步探索落实相关法律规定。从1985年至2004年，中国政府已批准3000多名外国人在中国定居，而2004年长期在中国居住的外国人已超过20万人。2013年的《外国人入境出境管理条例》率先为外国人签证的签发和外国人在中国境内停留居留管理提供了配套法规。各地区根据来华人数陡增的实际情况不断创新各项政策举措，积极探索移民融入服务，便利国际人员交往，服务国家经济发展。

其中，上海的外国人管理服务工作的巨大变化就是一个具体体现。上海调整了机构设置、人员编制、签证和居留证等出入境证件的种类与样式；工作人员转变了工作职能，提升了业务能力；同时健全和完善执法体系，优化出入境口岸签证窗口功能。在沪常住的外国人累计人数从改革开放前的不到1千上升到2018年的超过17万人。

新时代以来，观念和科技进步助力管理服务进入新阶段

十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”XIJINGPINZONGSHUJI在十九大报告中作出了“聚天下英才而用之，加快建设人才强国”的战略部署。为了应对新时代下的外国人管理服务的新挑战和吸纳外国可用人才，2020年公布的《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）结合时代背景和进步观念，强调继续严格审查外国人的永居权，但又要保障其在华合法权益，以实现外国人管理服务的新发展。

在新时代内的中国，外国人管理和服务的科技水平也在不断提升。按照国家政务服务平台建设要求，自2020年11月30日起，中国的外国人来华工作服务系统统一经由科技部政务服务平台登录。2022年4月1日，外国人来华工作管理服务系统（2.0版）正式上线。通过科技手段，促成外国人管理服务的业务整合、流程再造、数据共享，实现业务系统的线上线下多维推进，开创全国数据库实时共享、信息准确融合的外国人管理服务新局面。

以史为鉴，映照未来

回顾中国的近现代史，中华民族在外国列强的侵略下吃尽苦头，导致新中国在外国人管理服务制度上的发展较为滞后，在较长时间段内都保持着对外国人的严管严控态度。但是，不可否认的是，外国人中也有为新中国的成立与发展做出突出贡献的人。例如，新中国第一个加入中国国籍的外国人，马海德，他的中国国籍上更是有着周恩来总理的亲笔签字。马海德在1933年踏上中国土地，1936年来到延安后，便走上了为中国老百姓和中国革命而奋斗的道路，没有人会因为他的外国相貌而否定他的杰出贡献。

时移世易，时至今日的中国一改之前羸弱无力的模样，以更加包容、更加开放的态度，欢迎着全球各地有能力有志向的人才一同进行社会主义现代化建设。《海南自由贸易港建设总体方案》中就提出对外籍高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供出入境便利；义乌在自贸试验区建设过程中，逐渐构建起了新型的涉外服务管理模式；广州更是在2020年率先建立了覆盖11区的外国人管理服务工作站。以上种种示例均表明，步入新时期的中国有能力也有这个自信，做好对外国人的管理服务，展现“不拘一格纳人才”的开放大国的广阔胸怀。

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